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Raumplanung und Politik: Ein fragwürdiges Verhältnis

30.05.2011

Bei der Gestaltung des Landschafts- und Siedlungsbilds spielt die Raumplanung eine entscheidende Rolle. Allzu oft wird sie dabei jedoch zum Spielball von Einzelinteressen. Die Möglichkeiten der Raumplanung als politisches Instrument bleiben weitgehend ungenutzt. In vier Thesen wird die Realität der Raumplanung in Österreich mit ihren eigenen Ansprüchen konfrontiert.

1. Es herrscht verbreitet ein falsches Verständnis von Raumplanung
Niemand wird glauben, dass unsere Landschaften – die Siedlungsräume und die sogenannten Freiräume – das Ergebnis eines ausgeführten Plans sind. Sie sind die – manchmal beeindruckend beharrliche – räumliche Ausprägung (der „Fußabdruck“) der Wertvorstellungen und Machtverhältnisse der darin lebenden Gesellschaften, in all ihrer Komplexität – durch die gesamte Menschheitsgeschichte hindurch, auch in unserer Gegenwart. Die eigentlichen Nutzungs- und Standortentscheidungen werden von der Gesellschaft, d. h. heute von Landwirten, privaten Haushalten, Unternehmen, Investoren und öffentlichen Händen usw., getroffen, im Rahmen ihres individuellen Kalküls.

Es ist ein grundsätzliches Missverständnis, wenn das Verständnis von Raumplanung von der Planung im Bauwesen abgeleitet wird, denn

• während es in der Bauplanung eine individuelle Auftraggeber-Planer-Beziehung gibt, arbeitet die Raumplanung in aller Regel unter dem Anspruch, für die Gesellschaft zu planen, vertreten durch öffentliche Gebietskörperschaften der verschiedenen ­Ebenen;

• während in der Bauplanung die Planrealisierung in der direkten bautechnischen Umsetzung des Plans besteht, erfolgt die Planrealisierung in der Raumplanung durch die indirekte Einflussnahme auf öffentliche und private Entscheidungen – Raumplanung verfügt mit Ausnahme der meist nachgeordneten Baubehörden über keine eigene Umsetzungsmacht, und auch dort wirkt diese nur, wenn gebaut wird, nicht aber, dass gebaut wird;

• schließlich bedeutet der Verzicht auf Planung in der Bauplanung keine Veränderung der räumlichen Struktur, in der Raumplanung bedeutet der Verzicht auf Planung jedoch in jedem Fall Veränderungen, in diesem Fall halt ohne Berücksichtigung der Raumplanungsziele;

Raumplanung unterscheidet sich damit von Bauplanung wesentlich durch Akteure, Gegenstand, Ziele und Mittel. Wenn das nicht erkannt wird, werden automatisch falsche, uneinlösbare Erwartungen erzeugt.

An dieser Stelle ist anzumerken, dass zum Unterschied von Raumplanung die verwandten Disziplinen Städtebau und Architektur gerade in den letzten Jahren mehr politische Aufmerksamkeit erringen konnten. Das dürfte einfach daran liegen, dass sie sich besser für politisches und kommerzielles Branding eignen als Raumplanung. Ob das immer qualitätsfördernd ist, ist eine ganz andere Frage.


2. Die Beziehung zwischen Raum­planung und Politik ist eine wechselseitig ziemlich fragwürdige

Zunächst ist etwas vorauszuschicken, das im öffentlichen Bewusstsein nicht so differenziert wahrgenommen wird: Raumplanung vollzieht sich auf verschiedenen Ebenen, nicht nur deshalb, weil sie einer bestimmten Kompetenzverteilung folgt, sondern grundsätzlich schon deshalb, weil die Wirklichkeit der gesellschaftlichen Lebensbezüge sich – und zwar gleichzeitig – in lokalen, regionalen, nationalen, europäischen und globalen Zusammenhängen vollzieht. Dass sich reale Funktionsräume immer stärker über territoriale Grenzen von Gebietskörperschaften hinweg entwickeln, wirft dabei noch ganz andere Fragen auf, die aber hier nicht behandelt werden können.

Die Praxis der österreichischen Raumplanung und das damit verbundene Aufgabenverständnis ist weitgehend von der Flächenwidmung der Gemeinden beherrscht. Die lokale Ebene ist gleichzeitig die einzige, auf der Raumplanung flächendeckend stattfindet. In der politischen Realität liefern Flächenwidmungspläne vor allem die Legitimation der jeweils aktuellen durchsetzungsfähigen Nutzungsansprüche. So sind Standorte und Strukturen vielmehr die Folge von individuellen Ad-hoc-Übereinkünften von Investoren, Liegenschaftseigentümern und Akteuren des politischen Systems als das Ergebnis vorausschauender staatlicher Lenkung.

Die Ebene der Länder ist von neun verschiedenen Raumordnungsgesetzen geprägt, denen – mangels einer entsprechenden Kompetenz in der Bundesverfassung – kein gemeinsamer bundesgesetzlicher Rahmen zugrunde liegt. Neun Raumordnungsgesetze mit unterschiedlichen Widmungskategorien führen zu neun verschiedenen Kombinationen mit Bundesrecht (bezüglich Verkehrstraßenfestlegung, Gewerbe-, Wasser-, Forstrecht usw.), im Übrigen auch mit neun verschiedenen (Landes-)Naturschutzgesetzen. Dies kann eigentlich nicht durch unterschiedliche regionale Erfordernisse gerechtfertigt werden.
 

So weisen die überörtlichen Raumplanungen der Länder – den je eigenen Raumordnungsgesetzen folgend – erhebliche Unterschiede auf. Insgesamt dürfte ihnen aber – von den nun zunehmend mehr ausgewiesenen Siedlungsgrenzen abgesehen – wenig regulierende Wirkung zukommen. Dazu kommt, dass die zuständigen Landesregierungsmitglieder es offenbar als Teil ihrer politischen Befugnis betrachten, darüber zu bestimmen, ob und wo die im jeweiligen Gesetz vorgesehenen überörtlichen Planungsinstrumente überhaupt zur Anwendung kommen. Fachexpertise und Engagement der zuständigen beamteten Planer können sich also – um es nobel zu formulieren – nur innerhalb des jeweils aktuellen politischen Kalküls entfalten.

Die nationale Ebene ist durch die fehlende Raumplanungskompetenz gekennzeichnet, um nicht zu sagen davon gezeichnet. Es gibt weder eine Rahmenkompetenz noch eine gesetzliche Verpflichtung zur Fachplanung jenseits der unmittelbaren Projektplanungsebene (etwa bezüglich der Verkehrsinfrastruktur). Im Rahmen der Österreichischen Raumordnungskonferenz (Örok), der zuständigen gemeinsamen Plattform aller Gebietskörperschaften, kann die unkoordinierte Praxis der Raumentwicklungspolitik bestenfalls vergleichend dargestellt, aber nicht harmonisiert werden. 

Schließlich ist in diesem Zusammenhang noch darauf zu verweisen, dass mit der wachsenden Integration Österreichs in die Europäische Union und deren zunehmendem raumentwicklungspolitischem Engagement sich folgende Lücke im österreichischen Raumordnungsrecht als fatal erweist: Für die Wahrnehmung österreichischer Interessen im Rahmen der europäischen Raum­entwicklungspolitik der EU verfügt die Republik auf gesamtstaatlicher Ebene über keine Zuständigkeit und damit auch über keine politische Verantwortung für den territorialen Zusammenhalt, der im Vertrag von Lissabon zu einer „von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeit“ erklärt wird.

Diesen unzulänglichen Rechtsgrundlagen der Raumentwicklungspolitik wird nach wie vor mit legislativer Tatenlosigkeit begegnet: Raumordnung war kein Thema des Verfassungskonvents in der vorletzten Legislaturperiode und keines der sogenannten Staats- und Verwaltungsreform in der letzten. Im Programm der derzeitigen Bundesregierung finden sich zwar einige bemerkenswerte Aussagen zur Staatsaufgabe Raumordnung. Sie münden in der Feststellung, dass es „Verhandlungen mit den Ländern über eine Reform der Raumordnung, mit dem Ziel einer Rahmenkompetenz des Bundes (Korridorplanung)“ bedarf.

Es gibt jedoch keinerlei Anzeichen dafür, dass diesbezügliche Taten folgen werden. In der Beantwortung einer diesbezüglichen schriftlichen parlamentarischen Anfrage stellt das Bundeskanzleramt im vergangenen September 2009 fest, dass „die im Regierungsprogramm vorgesehene Rahmenkompetenz des Bundes im Bereich von Korridorplanungen als Handlungsempfehlung mit einer konkreten Umsetzungsstrategie in das in Ausarbeitung befindliche (Österreichische Raumentwicklungskonzept) Örek 2011 aufgenommen werden“ sollte. Es wäre gegen alle Erfahrung, wenn es dort zu einer einvernehmlich positiven Erledigung käme.

Hinderlich für eine Selbstertüchtigung der Raumplanung war und ist vor allem eine politische Kultur in Österreich, die ganz allgemein von einer ausgesprochenen Planungsphobie gekennzeichnet ist. Planung wird demnach nicht als politisches Instrument begriffen, sondern als Beschränkung des politischen (Spontan-)Handlungsspielraumes, als Hindernis für den traditionell praktizierten Ad-hoc-Reaktionismus. Die politische Mode der Deregulierung lieferte dafür auch noch die ideologische Rechtfertigung.

Andererseits kümmern sich Raumplaner meist wenig um die politische Willensbildung und stehen auf dem Standpunkt, Raumplanung vertrete eo ipso die wahren Interessen der Gesamtheit, die Politik sei zur Verantwortung zu ziehen, wenn sie nicht den Plänen und Konzepten folgt. So gesehen wäre es nicht übertrieben, im Verhältnis zwischen Raumplanung und Politik von gegenseitiger Ignoranz zu sprechen.

Im Übrigen wird die verwirrende Kompetenzlage nicht als Problem erkannt, sondern bildet die willkommene Arena für die machtpolitischen Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Planungsträgern. Das kann sogar bis zu einer völligen Umkehrung der normalen hierarchischen Logik von Gesetz, Verordnung und Projektgenehmigung gehen. So wurde im Streitfall des Semmering-Basistunnels in Niederösterreich das (Landes-) Naturschutzgesetz mehrfach abgeändert, um damit die eisenbahnrechtliche Trassengenehmigung seitens des Bundes zu unterlaufen.

Auch im Bereich der Raumentwicklungspolitik zeigt sich damit der m. E. generell zu beobachtende Trend zur Umkehrung des Ziel-Mittel-Verhältnisses in der Politik. Nicht die Ziele sind es, denen sich eine Politik mit ihrem Instrumentarium verpflichtet, sondern die Ziele werden disponibel und zum Instrument einer ausschließlich machtorientierten Politik.

In dieser Situation läuft Raumplanung Gefahr, mit ihren Zukunftsbildern zur Auslagendekoration für ein politisches Geschäft zu verkommen, das im Hinterzimmer auf banale Weise die üblichen Einzelinteressen verfolgt.


3. Eine Neuorientierung muss sich auf das Gemeinwohlinteresse beziehen

Nach 50 Jahren – im Sinne der eigenen Zielsetzungen – nur mäßig erfolgreicher und manchmal geradezu fragwürdiger Raumplanung ist also die Frage zu stellen: Worum geht es eigentlich im Verhältnis zwischen Raumplanung, Gesellschaft und Politik? Dazu ist zunächst auf den Begriff Gemeinwohl zurückzugreifen, der ja in gesetzlichen Aufgabenbeschreibungen von Raumordnung enthalten ist. Er spielt m. E. für die Raumplanung eine zentrale Rolle. Allerdings fehlt offenbar überhaupt jegliche Vorstellung von Gemeinwohl in dieser aktuellen Gesellschaft, damit aber erst recht auch eine Vorstellung darüber, wie Gemeinwohl oder wie allgemein akzeptierte Grundwerte wie Solidarität und Gerechtigkeit im Raum umzusetzen sind. Die Schwierigkeit damit ist, dass sich diese Prinzipien erst im Anwendungsfall konkretisieren lassen.

Gerade die Raumordnung scheint aber dazu berufen, sich um diese Konkretisierung zu bemühen,

1. weil das Gemeinwohl eigentlich die wesentliche gesellschaftspolitische Legitimation der Raumplanung überhaupt ist – Raumordnung ist die räumliche Gemeinwohlvorsorge schlechthin – und
2. weil gerade an den Problemen im Raum relativ leicht verständlich gemacht werden kann, worum es beim Gemeinwohl geht.

Gemeinwohl ist ganz offensichtlich nicht die Summe aller Einzelinteressen. Im Falle einer wünschenswerten Siedlungsstruktur heißt das zum Bespiel:

die endlose Addition des freistehenden Einfamilienhauses – offensichtlich das Symbol der „freien Entfaltung der Persönlichkeit ... in der Gemeinschaft“ (Salzburger Raumordnungsgesetz) – kann sehr wohl zum Problem werden. Ebenso verhält es sich im Falle des Individualverkehrs oder auch des Tourismus, um nur zwei weitere Beispiele zu nennen. Mit jedem Grundstück, mit jedem Standort ist also nicht nur ein individuelles Interesse verbunden, sondern grundsätzlich auch ein Gemeinwohlinteresse, gleichsam als Folie darüber. Die Bandbreite reicht von null Einschränkung bis zum Extremfall einer sehr weitgehenden Einschränkung wie im Beispielfall des Naturschutzes. Wenn es also nur am Einzelfall definierbar ist, dann muss es dort aber auch in die Erwägung tatsächlich eingebracht werden, ausdrücklich und argumentiert.

Die Sache mit der Interpretation des Gemeinwohls wird auch dadurch noch einmal komplexer, als es natürlich jeweils auf den verschiedenen Ebenen zu konkretisieren ist. Es ist ja auch die Summe der Gemeindeinteressen nicht das Landesinteresse – so verhält es sich im Übrigen auch auf der Bundesebene. Für die Abstimmung zwischen den Ebenen gilt, dass es keine technische Lösung gibt, sondern nur die politische Verhandlung. Das wäre im Übrigen ein Thema für sich.


4. Erforderlich ist eine strategische Umorientierung

Änderungen in der beschriebenen planungsphobischen Einstellung der politischen Akteure werden nur über den „Umweg“ öffentlichen Drucks zu erreichen sein. Wenn es also darum geht, in der Öffentlichkeit eine größere Akzeptanz für Raumplanung zu erzielen, so empfiehlt sich eine strategische Umorientierung. Raumplanung müsste sich dabei endlich von dem nicht einlösbaren Anspruch der Verantwortung für die (optimale) Gesamtgestaltung des Raums befreien und sich stärker als Mittel zur selektiven, aber gezielten Durchsetzung mehrheitsfähiger allgemein politischer Grundsätze verstehen und darstellen.

Dazu gehören
• die Einsparung öffentlicher Mittel
• die Vermeidung von Ressourcenvergeudung
• die bestmögliche Nutzung vorhandener Potenziale und
• die Reduktion von Umweltbelastungen
in den verschiedensten Politikbereichen mit raumrelevanten Wirkungen.

Als wichtigstes Produkt der Planung ist demnach immer weniger der Entwurf von Verordnungen zu sehen, sondern die zweckorientierte Information zur Überzeugung der Adressaten. Dafür sind in aller Regel Analysen, Prognosen, Szenarien und Leitbilder zunächst wichtiger als behördliche Verordnungen. Die zentrale Aufgabe ist die Mehrheitsgewinnung auf dem Meinungsmarkt.

Dabei ist zu betonen, dass die Grundvoraussetzung für die Mehrheitsfähigkeit eine Raumwahrnehmung ist, die – auf der jeweiligen Ebene – die lebensweltlichen Zusammenhänge im Raum erkennt und dementsprechend den Raum als Verantwortungsdimension in den politischen Diskurs einführt – durchaus in Gegenüberstellung zu den üblicherweise dominierenden sektoralen Zuständigkeiten.

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