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Andrea Maria Dusl, 2017Andrea Maria Dusl, 2017

Zukunftsszenarien und ­Handlungsstrategien

26.06.2018

Am 25. April wurde dem Nationalrat der dritte Österreichische Baukulturreport vorgelegt. Anders als seine beiden Vorgänger weicht dieser von der Konvention des Zusammentragens von Fakten und Folgerns von Empfehlungen ab. Der dritte Report stellt Zukunftsszenarien zur möglichen Entwicklung der österreichischen Baukultur vor, die potenzielle Konsequenzen operativen Handelns oder Unterlassens skizzieren, um daraus Leitgedanken für das strategische Entscheiden baukulturpolitischer Belange abzuleiten.

Niemand kann vorhersehen, wie sich gebaute Umwelt und gestaltete Räume in Zukunft tatsächlich entwickeln werden. Dahingehend erheben die Szenarien des Reports keinen Anspruch auf hohe Eintrittswahrscheinlichkeit. Sie sind keine Prognosen, sondern zugespitzte Erzählungen, die durchaus polarisieren wollen, um Ansatzpunkte für die Diskussion über anzustrebende Qualitäten zukünftiger Baukultur zu bieten. Die Inhalte der Szenarien gehen auf eine Vielzahl unterschiedlicher Erzählbeiträge zurück. So waren rund 70 Experten eingeladen, ihre persönlichen Vorstellungen einer bestmöglichen, aber auch schlimmstdenkbaren zukünftigen Ausprägung von Baukultur in den Handlungsfeldern Landschaft, Stadt und Region, Wohnbau sowie öffentlicher Sektor zu formulieren. Einer umfänglichen Methodik folgend wurden daraus drei ­exemplarische Zukunftsszenarien abgeleitet.

Szenario global
Eine liberalisierte und globalisierte Wirtschaft bestimmt das gesellschaftliche Gefüge. Dem gegenüber nimmt der Staat seine legislativen und lenkenden Aufgaben nur noch in engen Grenzen wahr. Einkommen und Vermögen sind zunehmend ungleich verteilt, wobei wirtschaftliches Wachstum, billige Verfügbarkeit von Energie, Rohstoffen, Lebensmitteln und Arbeit sowie eine staatliche Gewährleistung sozialer Mindeststandards die Verarmung breiter Bevölkerungsschichten verhindern. Landschaft kann digital vermittelt oder entlang von Hochleistungsverkehrskorridoren wahrgenommen werden. Das Bild ist geprägt vom Zusammenwachsen von Ballungsgebieten und großräumlich organisierten, intensiv genutzten Bereichen. Zwischen Nahrungsmittel- und Energieproduktion, Rohstoffabbau, Siedlungsentwicklung, Tourismus, Freizeitnutzungen, Verkehrs- und Infrastruktureinrichtungen herrscht Flächenkonkurrenz. Zentrale Lagen sind stark verdichtet, die Peripherie wird hingegen weiter flächig entwickelt. Waldgebiete sind in höhere Lagen gedrängt und die Alpen frei von Gletschern. In touristischen Zielgebieten wird die Landschaft vorstellungsgerecht überformt. Siedlungen in Abwanderungsbieten fallen brach. 

Das Wohnen ist privatwirtschaftlichen Interessen unterworfen, die soziale Segregation ausgeprägt. Generiert werden lageabhängige, kundensegmentorientierte Angebote, wobei Bestandsgebäude vorwiegend im Luxusbereich erhalten bleiben. Das soziale Wohnsegment ist marginal, wodurch sich informelle Wohnformen etablieren. Um wettbewerbsfähig zu sein, wird die Verwaltung rationalisiert und weitgehend auf Bundesebene zusammengezogen. Kompetenz und Zuständigkeit der Gemeinden werden an die Privatwirtschaft übertragen. Bauprojekte führen international tätige General- und Totalübernehmer durch. Die mittelständische Planungsszene ist auf wenige Büros mit Spezialkompetenz zusammengeschrumpft.

Szenario integral
Eine gesteigerte Nachfrage nach Lebensmitteln, Rohstoffen und Energie führt zu mehr Kostenwahrheit auf den Weltmärkten. Die Europäische Union verstärkt in Reaktion ihre Subsistenzwirtschaft und Integration. Ein Bewusstseinswandel hin zu mehr Nachhaltigkeit und Gemeinwohl setzt ein. Lebensqualität wird zunehmend in die Bewertung von Wohlstand einbezogen. In Österreich entstehen neue Formen der Zusammenarbeit von staatlichem und privatem Sektor. Neben etablierten großen Wirtschaftseinheiten werden kleine und mittlere, oft gemeinschaftlich organisierte, Strukturen gestärkt. Vermögen und Einkommen sind ausgeglichener verteilt, Zuwächse bleiben jedoch gering. 

Die Landschaft wird bestimmt vom Wechsel kompakter Siedlungen und klar gefasster Ballungsgebiete mit land-, forst- und energiewirtschaftlich genutzten Flächen. Kleinteilig bewirtschaftete Gebiete mit kulturlandschaftlichem Charakter stehen weiträumigen, rationalisiert genutzten Zonen sowie Naturschutzgebieten teils konkurrierend gegenüber. Die obere ­Waldgrenze ist gestiegen, die alpine Vergletscherung minimal. 

Um der wachsenden Bevölkerung ­Wohnraum zu bieten, werden im Kontext einer geordneten Siedlungsentwicklung Sanierungen und Nachverdichtungen forciert und unterschiedliche Funktionen in Zentren reintegriert. Nur gegebenenfalls werden kompakte Neubaugebiete ergänzt. Das trägt zur Stagnation von Flächenverbrauch und Neuversiegelung bei. Die soziale Durchmischung und die Vielfalt an Organisationsformen nehmen zu. Der Bund etabliert eine Einheit zur Übernahme übergeordneter baulicher, räumlicher und baukultureller Aufgaben. Im europäischen Integrationsprozess kumuliert die Region als neue Verwaltungseinheit, die rasch Kompetenz und Zuständigkeit für Bauwesen, Raumordnung und Baukultur übernimmt. Es besteht eine vielfältige mittelständische Architekturproduktion, ergänzt durch professionelle Angebote partizipativer Prozessbegleitung. Planung und Ausführung werden getrennt und nach qualitätsgesicherten Verfahren vergeben.

Szenario national
Unter dem Druck einer anhaltend instabilen weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Lage spaltet sich die Europäische Union in Staatenbünde auf. Österreich verlässt die Gemeinschaft und setzt ganz auf nationalstaatliche Souveränität. Um Versorgungssicherheit zu gewährleisten, ­werden punktuell opportune, bilaterale Wirtschaftsverträge geschlossen. Aufgrund strikt begrenzter Migration nimmt die Bevölkerung leicht ab. Einkommen und Vermögen bleiben unausgewogen verteilt, und die Gesellschaft segregiert entlang der sozialen Verhältnisse. Einzelne Bevölkerungsgruppen verarmen.

Die räumliche Entwicklung wird durch eine antiurbane Grundhaltung bestimmt. Suburbanisierung, Zersiedlung, funktionale Trennung und der motorisierte Individualverkehr prägen die Landschaft. Energie- und Rohstoffgewinnung sowie die Landwirtschaft sind großflächig organisiert, kleinteilige Strukturen lediglich in schwierig zu bewirtschaftenden Lagen verblieben. Allgemein herrscht räumliche Konkurrenz unter den Nutzungen. Die obere Waldgrenze ist gestiegen, die alpine Vergletscherung minimal. Naturschutz unterliegt der Maßgabe touristischer Anforderungen.

Wohnen im Einfamilienhaus gilt als ideal­typisch. Folglich wachsen im ländlichen Raum und an der Peripherie der Städte entsprechende Siedlungsgebiete, während die meisten Kernstädte schrumpfen und Zentren veröden. Flächenverbrauch und Versiegelung nehmen unverhältnismäßig zu. Speziell in den Städten kommt es zu ­Segregation. Menschen mit Migrationshintergrund leben im minderwertigen Altbaubestand, der anlassbezogen durch großvolumige Neubebauungen ersetzt wird. Der heimischen Bevölkerung stehen der Kommunal- und Sozialwohnungsbestand zur Verfügung. Föderalismus und Subsidiarität liegen im politischen Interesse. Öffentliche Zuständigkeiten im Planungs- und Bauwesen sind folglich auf verschiedenste Verwaltungseinheiten aufgeteilt. Die Abwicklung der meisten Bauprojekte erfolgt durch Generalunternehmer. Die freischaffende Planungsszene ­bedient lediglich Nischen, wie den Erhalt baukulturellen Erbes.

Fünf strategische Leitgedanken
Im Zuge der Konzeption des Reports wurde klargestellt, dass die Szenarien mögliche alternative Zukünfte abbilden sollen, ohne jedoch ein Ziel­szenario zu kreieren, da die Vorgabe von ­Zielen der Politik obliegt. Um einen realpolitischen Kontext herzustellen, wurden die Szenarien daher ­einem Vergleich mit existierenden politischen Zielsetzungen unterzogen. Zielformulierungen, mit ­einer für diesen Vergleich geeigneten Disposition, wurden aus den, zwischen Februar 2000 und Dezember 2017 gültigen, Regierungsprogrammen der österreichischen Bundesregierungen entnommen. Die darin festgeschriebenen Vorgaben sind einerseits in einer Situation konkreter Umsetzungsverantwortung formuliert und andererseits von grundlegendem und konzeptionellem Charakter. Wie zu erwarten ergab die systematische Durchsicht dieser Programme, ­neben vielen Übereinstimmungen, auch deutlich divergierende Intentionen in den Zielvorgaben. Als übergeordnete, politisch verbindliche Objektivierungsgrundlage wurden daher die in den Baukulturellen Leitlinien des Bundes festgeschriebenen Kriterien für das Gelingen guter Baukultur aufgegriffen, welche, durch einen Ministerratsbeschluss vom August 2017 legitimiert, auch im aktuellen Regierungsprogramm von 2018 verankert sind. Ausgehend von diesen Kriterien konnten die Szenarien einer Chancen-Risiken-Analyse unterzogen und die politischen Zielevorgaben der Regierungsprogramme in ihren Wirkungen auf das Gelingen guter Baukultur eingeordnet werden. Die abschließende vergleichende Gegenüberstellung dieser Bewertungen zeigt bemerkenswerte Auffälligkeiten.

So ist im Kontext der in den Szenarien skizzierten Risiken besonders auf die Konkurrenz um die vorhandenen Flächen hinzuweisen. Hier zeigen speziell die jüngeren Regierungsprogramme wachsendes Problembewusstsein. Gleichzeitig implizieren andere Zielsetzungen, wie die vermehrte Nutzung nachwachsender Rohstoffe, die Erzeugung erneuerbarer Energie, der Ausbau von Infrastrukturen etc., einen ungebrochen ­hohen Flächenverbrauch. Mängel in der priorisierten Durchsetzung übergeordneter politischer Ziele, angesichts vielfältiger oft gegenläufiger Interessen, werden hier deutlich. Bezüglich der, in den Szenarien dargestellten, Chancen zeigen die politischen Zielsetzungen weitgehende Übereinstimmung betreffend den Erhalt naturnaher Räume. Eine ausgeprägte Diskussion besteht rund um die Leistbarkeit des Wohnens. Die wesentlichen Chancen der Nutzung und Weiterentwicklung des Gebäudebestands finden sich in den Regierungsprogrammen nur punktuell, ebenso die Etablierung von Kostenwahrheit im Verkehrs- und Energiesektor. Aspekten wie der Bereitstellung öffentlichen Raums oder der Nutzung von Brachen konnten keine Zielvorgaben zugeordnet werden.

Aus der Gegenüberstellung von Chancen und Risiken mit den Wirkungen politischer Zielsetzungen wurden fünf strategische Leitgedanken als grundlegend für das zukünftige Gelingen von Baukultur abgeleitet.

Bewusstsein für Baukultur entwickeln und geeignete Strukturen fördern: Die breite Öffentlichkeit und die verantwortlichen Entscheidungsträger sollen eine Vorstellung über Möglichkeiten, Potenziale und Effekte des Gelingens von Baukultur entwickeln, um ihr Wirksamwerden strukturell und entschieden zu befördern.

Gemeinwohl stärken: Baukultur ist auf den Ausgleich von Einzel- und Gemeinschaftsinteressen auszurichten, etwa in Bezug auf den Zugang zu leistbarem Wohnraum, die Verfügbarkeit von öffentlichem Raum, den Schutz baukulturellen Erbes und des Orts- und Landschaftsbildes.

Ganzheitlich, langfristig und innovativ planen: Planungskultur ist ein essenzieller Bestandteil von Baukultur. Sie prägt die Qualität des Gebauten und der nachfolgenden Prozesse von Nutzung, Betrieb, Veränderung und Erneuerung. Zukunftsfähigkeit kann im Rahmen der Planung durch Kompetenz, Kreativität und Innovation sowie durch Koordination, Partizipation und Kooperation, ... realisiert werden.

Flächen und andere Ressourcen mit Bedacht nutzen: Ressourcenschonung durch Baukultur konkretisiert sich vordringlich in der Sicherung öffentlicher und gemeinschaftlicher Interessen. Dazu gehört im Speziellen ein verantwortungsvoller, zukunftsorientierter Umgang mit natürlichen und endlichen Ressourcen wie dem Boden.

Öffentliche Mittel an Qualitätskriterien knüpfen: Um den Herausforderungen, etwa in der Siedlungs- oder Verkehrsentwicklung, effektiv begegnen zu können, sind Steuern, Abgaben, Transferzahlungen und Förderungen so umzugestalten, dass sie die politischen Baukultur-, Nachhaltigkeits- und Klimaschutzziele befördern. Zahlungen öffentlicher Gelder sind an die Erfüllung evaluierbarer Qualitätskriterien zu binden.

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